2014年政府工作报告提出了解决“三个1亿人”的目标：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。实现这“三个1亿人”目标的期限是2020年。

今天，国家发改委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》（简称《重点任务》）正是要解决“促进约1亿农业转移人口落户城镇”，直指城乡二元结构问题。

其中提到，继续加大户籍制度改革力度。2019年不仅是全面建成小康社会关键之年，也是“推动1亿非户籍人口在城市落户”目标取得“决定性进展”的一年，同时，常住人口和户籍人口城镇化率，均要提高1个百分点以上。

距离2020年的期限，进入倒计时的冲刺阶段。

“1亿人”目标

经济学界有这样一组数据测算：每转移一个农业人口，需要8万元的社会投入。城镇人口每增长1%，国民生产总值相应增长3%。

先不论数据是否严谨，它至少代表一个现象：城镇化发展，将拉动GDP增长。

但这是传统城镇化发展模式的逻辑。党的十八大以来，党中央提出城镇化战略新理念——以人为核心的新型城镇化。“以人为核心”，并不是不要经济发展，而是目标优先顺序的交换。

新型城镇化，首要关注的重点是那群在城市工作、居住、生活的进城务工的农村人。一纸户籍横亘在城乡居民之间，制造了中国特有的城乡二元结构。

“在城镇就业的农业转移人口”是城市发展的主力军，但他们难以融入城市，无法享受和与城市户籍紧密挂钩的医疗、教育、养老、就业等福利资源和公共服务，成为城镇化进程中最为突出的矛盾之一。

“1亿人”目标提出的第五年，《重点任务》要求2019年“取得决定性进展”。相比2018年“继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案”的表述，今年需要达成阶段性成果。

改革开放以来，我国城镇化率快速提升，但近几年却有放慢的趋势。

根据每一年的国民经济和社会发展统计公报，2014年全国常住人口城镇化率比上一年提高了1.04个百分点，2015年至2018年分别提高1.33、1.25、1.17、1.06个百分点，整体呈现逐年放缓态势。

在城市工作居住超过6个月，就算作常住人口，计入城镇化。如果这样算，不少进城务工的农村人就会被当做城镇人口。

2018年常住人口城镇化率已经达到59.58%，但户籍人口城镇化率只有43%左右。观察2016年至2018年户籍人口城镇化率的数据，分别比上一年提升了1.3、1.15、1.02个百分点，也是呈现放缓的态势。

《重点任务》特别提到：2019年，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。最终希望顺利达成《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的目标：到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。

谁是“主力军”

推动已在城镇就业的农业转移人口落户，哪些城市是主力军？

《重点任务》将城市划分了几个层级：

城区常住人口100万以下，中小城市和小城镇（已陆续取消落户限制）；

城区常住人口100万—300万，属于Ⅱ型大城市；

城区常住人口300万—500万，属于Ⅰ型大城市；

城区常住人口500万-1000万，属于特大城市；

城区常住人口大于1000万，属于超大城市。

住建部每年出版的中国城市建设统计年鉴，对各大城市城区人口的统计最为详细。《2017年城市建设统计年鉴》共公布了全国661个城市的“城区人口”“城区暂住人口”，将两者相加得到目前各城市的城区常住人口数量。

城叔梳理发现，661个城市中，2019年户籍制度改革集中在Ⅱ型大城市、Ⅰ型大城市、特大城市、超大城市等四类城市，共计92个。

北京、上海、广州、深圳、重庆，五座城市城区常住人口超过1000万。天津、沈阳、南京、杭州、郑州、武汉、长沙、东莞、成都等9座特大城市，城区常住人口在500-1000万之间。

《重点任务》与《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中的表述发生了巨大变化。当时《规划》提出，严格控制城区人口500万以上的特大、超大城市人口规模。

根据最新的《重点任务》要求，超大、特大城市在2019年户籍制度改革方面的主要方向都是：调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

太原、大连、长春、哈尔滨、苏州、宁波、合肥、厦门、济南、青岛、南宁、昆明、西安等13个城市，属于I型大城市。

2018年的目标是：实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重，鼓励取消年度落户数量限制。在此基础上，2019年将完成“全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制”的目标。

户籍政策加快放开。65个Ⅱ型大城市的目标更进一步，直接要求在2019年“全面取消落户限制”。若完成，全国不再有落户限制的城市将达到634个。

此外，《重点任务》中还要求，2019年积极推进建档立卡农村贫困人口落户，并允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。

如何真正融入

“以人为本”的新型城镇化，不仅是落户人数的问题，更关乎这些新的城市居民如何真正地融入城市。

《重点任务》明确表示：“加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务”。并提出教育、医疗、养老等一系列措施。

实际上，早在2005年，我国已经提及公共服务均等化这一概念。党的十八大更提出，到2020年基本公共服务均等化总体实现。

公共服务均等化的一路推进，并不简单。“每转移一个农业人口需要8万元的社会投入”，这并非准确核算的数字，但足够体现出公共服务覆盖中“钱”的问题。这笔钱谁来出？

此次出台的《任务》中，提到“在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。”

但在香港城市大学公共政策系副教授张晓玲看来，转移支付只能部分解决问题，“目前户籍改革中的权责利还需进一步明晰，比如中央和地方政府的关系、政府跟企业的关系等等。”

她认为，现在户籍改革的实施主体并非很明确，“人地钱”挂钩等改革的主动权不在中央、而在地方，但目前地方政府缺乏为农村转移人口提供公共服务的积极性。

同时，张晓玲提出，缺乏积极性的原因在于，当下对于非户籍人口落户的成本核算尚不清楚，“账尚未算清，事怎么样去解决呢？”

她指出，农业转移人口市民化的成本核算有多方面，除了公共服务覆盖的成本，还可从社会的资本角度提供成本核算。外来务工群体为城市加付多少税？可以产生怎样体量的消费？这都是一笔账。同时，因农业转移人口难以市民化而带来的留守儿童等社会难题，也是一项全社会的发展成本。

“当我们将外来务工人员进城的各项成本收益算清楚后，其实可以很清晰地知道什么样的城市，是大城市还是三线城市，更适合进行农业转移人口市民化”。


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